KENTSEL DÖNÜŞÜM- KENTSEL YENİLEME AYRIMI VE TÜRKİYE’DE KENTSEL DÖNÜŞÜM

Uğur EYİDİKER

Değişim dünya üzerindeki tüm varlıkların zamanın getirdiği değişikliklere göre yaşayacağı kaçınılmaz bir durumdur. Dönüşüm denen kavram ise temelinde değişimin son aşamasına tekabül etmektedir. Genel kanı olarak değişimin başladığı ve dönüşümün oluştuğu süreç kötü eskimiş yanların iyiye doğru evrilmesi olarak ortaya konulmaktadır. Fakat dönüşüm sadece kötü, eskimiş, köhnemiş her şeyin değiştirilmesi demek değildir. Dönüşüm daha önce var olmayan yeni bir şeyin var olan eklenmesiyle de olabilir. Bu bağlamda dönüşüm mevcut durumun iyi veya kötü bir şekilde değişimidir. Literatürde kentsel dönüşümün kentsel yenileme olarak da adlandırıldığı görülebilmektedir. Yenileşme tam manasıyla eskinin olduğu gibi ortan kaldırılıp yerine yeninin yapılandırılması olarak tanımlanmaktadır. Dolayısıyla aslında kentsel yenileşme kentsel dönüşümün bir türüdür.

Sağlıklaştırma, soylulaştırma, canlandırma, yeniden oluşturma kentsel dönüşümün diğer türleri olarak sıralanabilmektedir. Özellikle Türkiye’de yenilemenin kentsel dönüşüm olarak algılanmasının nedeni sürekli eski alanların yıkılıp yerine, rant içeren kazanımlar nedeniyle, yenilerinin yapılmasıdır. Dünyada ise aslında kentsel dönüşümün ilk örnekleri toplumsal bozulmanın kentsel çürümeye yol açtığı düşüncesinden yola çıkılarak yapılan soylulaştırma çalışmalarıdır. Soylulaştırma ile kültürel, siyasal, ekonomik yozlaşma yarattığı düşünülen grupların ellerinden mülkleri alınarak mülksüzleştirme yapılmaktadır. Kentsel dönüşümün içindeki yenilemenin soylulaştırma çalışmalarının güler yüzlü hali olduğu konusunda eleştiriler mevcuttur. Bu eleştiriler ışığında kentsel yenilemenin ve dönüşümün soylulaştırmadan başka bir şey olmadığı ortaya konmaktadır. Bu çalışma ile amaçlanan kentsel dönüşümün genel geçer tanımını, özelliklerini, türlerini, dünyada ve ülkemizde tarihi gelişimini, hukuksal alt yapısını ve uygulamalarını ortaya koyabilmektedir. Araştırma yöntemi olarak literatür çalışması yapılmış olup mevcut örnekler ışığında değerlendirilmelerde bulunulmuştur.

1. Kentsel Dönüşümün Anlamı ve Gelişimi Kentsel dönüşüm yapılan uygulamalar nedeniyle yenileşme olarak genel kabul görmektedir. Tarihin her dönemi yaşanan dönüşüm kentsel dönüşüm bağlamında eskimenin getirdiği yıpranın kaldırılması üzerine yoğunlaşmaktadır. Sanayi devrimi ise kentlerin yıpranmasına yol açan en büyük etmen olarak gözükmektedir. Fakat gerçek dönüşümün devletin önderliğinde II. Dünya Savaşı sonrası ABD’de gecekondu alanlarının, Avrupa’da ise savaş sonrası yıkılan kentlerin tekrar kurulmasında olduğu görülür. 1970’lerin sonundan itibaren neo-liberal politikalar ile birlikte özel sektör işin işine girerek büyük firmaların üstlendiği prestij projelerini görmek mümkündür.

1. Kentsel Dönüşümün Anlamı Kentler birçok nedenden dolayı dönüşüme uğramaktadır. Kentlerin büyüyerek genişlemesi sanayileşme, yeni üretim modellerinin gelişmesi, nüfusun artışı, yeni yaşam alanlarının oluşturulması, eskiyen fiziksel ve sosyal yapı gibi etmenlerin hepsi bir değişime neden olabilmektedir. Fakat literatürde kentsel dönüşüm daha çok yeni bir durumun doğrudan oluşması yerine, önceden var olan bozulmuş alanların farklı uygulamalara tabi tutularak değiştirilmesi olarak yer almaktadır. Bu yüzden kentsel dönüşümde eskimiş veya mevcut imar ve gelişim planlarının dışında kalmış alanlar seçilmektedir. Eski iş merkezleri, kent içindeki sit alanları, sağlıksız veya yıpranmış kaçak yapılar kentsel dönüşüme uğramaktadır. Ayrıca doğal afetler sonucu oluşan yıkımlarda meydana gelen yıpranmalar da kentsel dönüşüme uğramaktadır. Kentsel alanların çoğu karşılıklı bir etkileşim halinde sosyal, ekonomik, siyasi, ideolojik durumlardan etkilenerek dönüşebildikleri gibi bu olguları kendileri de dönüştürebilirler. Bazı dönüşümler kente değer katıp olumlu yönde değişime neden olurken bazıları tam tersi bozulmalara neden olarak fiziki kapasitede çökmeye neden olabilir. Kentsel dönüşümde bu kentin çevresel ve fiziksel olarak belirli periyotlar halindeki bozuluma çözüm olarak sunulmuştur.

Kentsel dönüşüm veya yenileşme düşüncesi 20. yüzyılın başlarından itibaren yaşanan büyük değişimlerin sonucu ortaya çıktığı söylenebilir. Ekonomik gelişmeler kentleşmenin artması nüfusun kent düzeyinde kırsal alandan gelen göçlerle değişmesi yeni sosyal yapının oluşmasına neden olmuştur. İşlevsiz hale gelen eski tarihi merkezlerden insanlar başka yerlere giderken buralara yeni bir sosyal tabaka gelmiştir. Kent merkezleri böylece eski yapısından iyice uzaklaşmış ve tarihsel önemini yitirmiştir. Ayrıca Avrupa’nın sürekli kendi içinde meydana gelen savaşlar kentlerin dönüşümünü zorunlu hale getirmiştir.

Küreselleşme ile birlikte kentlerin sıra dışı büyüme eğilimi Latin Amerika, Afrika ve Asya ülkelerinde kendini göstermiştir. Böylece kentsel ölçeğin boyutları sorgulanıp yeniden tanımlanmış bir şehircilik düşüncesi oluşmuştur. Kentlerin soylulaştırma adı altında neo-liberalizmin bir eseri olan kapitalist kentleşme Avrupa ve Kuzey Amerika örnek alınarak yapılmıştır.

Kentsel dönüşümün hedefi bozulan mekânsal alanların ve bozulma sonucu oluşan kötü toplumsal ilişkilerin hukuki altyapısı sağlanarak iyileştirilmesidir. Böylece kentsel alanların kullanım tarzı değiştirilecektir. Özel sektörle birlikte kent yönetimlerinin uyumlaştırılmaya çalışılması kentsel dönüşümün aslında soylulaştırmanın değişen yüzü gibi gösterilip kentlerin gelişimi için bir zorunluluk haline getirilmesine neden olmuştur.

Lichfield’a göre kentsel dönüşüm kentsel alanların nasıl bozulduğunu anlama gerekliliğinden meydana gelen ve yapılan dönüşümle varılan sonuçlar üzerine bir konsensüs yaratmaktır (Lichfield, 1992: 10). Kentin çöküntü alanı haline gelmiş yerlerde artan ve biriken sorunların planlı bir şekilde ortaya konan çözümler de kentsel dönüşümü ifade eder.

Kentsel dönüşüm bozulan alanların ekonomik, toplumsal, fiziksel ve çevresel koşulların birlik içinde çok unsurlu olarak iyileştirmeye ve geliştirmeye yönelik strateji ve eylemler bütünü olarak da geniş bir şekilde tanımlanabilir.

Genellikle kentsel dönüşüm eskiden var olanın kökten ortadan kaldırarak yerine yeni yapıların yapıldığı kentsel yenileme olarak da anıldığı daha önce belirtilmişti. Kentsel dönüşümün bir türü olsa da Türkiye'de genellikle kentsel dönüşüm denilince akla kentsel yenileme gelmektedir. Bu bağlamda kentsel yenileme çeşitli sebeplerden ve zamanın etkisinden kaynaklanarak eskiyen, kullanılamaz hale gelen, terkedilen ve değeri düşen kentsel alanların kullanılabilir, yaşanabilir koşulların canlandırılarak tekrardan kent kullanımına kazandırılmasıdır. Kentsel alan parçalarına yapılan uygulamalarla yeni kimlik ve karakter verilir.

Kentsel dönüşüm projelerinin yapılıp uygulanırken çeşitli amaçlar olabilir. Fakat genel amaçlar şu şekilde sıralanabilir:

Kentin bozulan fiziksel yapısı ile toplumsal sorunlar arasında bağlantı kurulabilmesi, toplumun sorunlarına çözüm bulunarak kentsel bozulmanın önüne geçilmesi

Kentin değişen koşullara ayak uyduramayan alanlarını mevcut ihtiyaçlara göre fiziksel değişiminin sağlanabilmesi

Bozulan kentsel alanların kullanabilme kapasitesi düştüğü için ekonomik değeri de düşmektedir. Kentsel dönüşüm ile bu alanların ekonomik değerinin arttırılarak refah ve yaşam kalitesinin yükseltilmesi

Sürdürülebilir kentsel planlar yapmak ve atıl kapasiteleri kullanarak kentsel alanlardan optimal şekilde yararlanılabilmesi  Kentsel politikaların oluşmasında toplum ve siyasetin tüm aktörlerini bir araya getirerek ortak karar alınmasını sağlayabilmek

1.2. Kentsel Dönüşüm ve Kentsel Yenileme Ayrımı Tarihsel olarak kentler savunma, dini, siyasi, ticari ve ekonomik gibi birçok nedenle kurulup kullanılmışlardır. Kent alanlarının ölçeği de yine kentin toplumsal, coğrafi, tarihi özelliklerini yansıtmıştır. Ortaçağ’da daralan bir mekân anlayışı savunma içgüdüsünü ve ihtiyacını gösterirken, Rönesans kentleri daha önce daralan ölçeğin genişletilerek ferah, geniş bir kent yapısı için tasarlanmıştır. Kentler değişik özellikler elde ederek genişleseler bile esas değişim sanayi devrimi ile olmuştur. Kent ölçeği bu sefer işçi sınıfının kentlere göçü ile birlikte, onların bakımı ve ertesi güne hazırlanışı için toplumsal, mekânsal olarak örgütlenişi elzem kılmıştır. Devletin müdahalesinin giderek arttığı Keynezyenci kent yaklaşımı kenti toplumsal yeniden üretimin merkezine dönüştürmüştür. Kentleşme artık arz yönlü olmaktan çıkıp talep yönlü hale gelince sürekli yapılandırma için kentsel mekânların dönüştürülmesi gerekmiştir.

Kentsel dönüşüm işte bu sosyal, kültürel ve ekonomik olarak gerileme yaşayan Batı’nın önemli bölgelerinde canlandırma, yenileşme, sağlıklaştırma amacıyla yapılan işlemlerin ortak sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Kentsel dönüşümün temeli olan soylulaştırma sanayi devrimi sonucu kent merkezlerindeki iş yerlerine ve fabrikalara ulaşımın kolay olması için buraya yerleştirilen işçi sınıfının kent merkezinden atılması ile başlamıştır. Özellikle İngiltere ve ABD kentlerinde başlayan soylulaştırma çalışmalarının ilki olan dağınık soylulaştırma 1950’li yıllarda görülmüştür. Yapılan soylulaştırma ile yeniden yapılandırma şeklinde ABD’de 1949 yılında çıkarılan Konut Yasası ile kenar mahalleler yenilenerek yenileme için kurumsal standartlar ve ilkeler oluşturulmuştur.

Soylulaştırmanın genişlemesi ise ikinci dalga olan 1970 ve 1980’li yıllardır. Çünkü kentsel ve ekonomik yapılandırma yeni bir boyuta ulaşmıştır. Bu dönem genel olarak demir atma safhası olarak adlandırılmıştır (Smith, 2006: 21).

19701980 arası yapılan dönüşümler kentsel bozulmaya çare olmayınca soylulaştırma ile toplumsal dönüşüm sağlanmaya çalışılmıştır. 1980’lerdeki bozulmanın temel nedeni ekonomik görülmüş özel sektör işin içine katılarak sermayenin kar elde etmesi amaçlanmıştır.

Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Türkiye’de kentsel dönüşüm ekonomik gelişmeye paralel olarak ve küresel sermayenin ilgisinin arttığı 2000’li yıllardan sonra ivme kazanmıştır. 1950’lerden itibaren yaşanan iç göç, konut ve arsa stokunun az olması toplumsal infiallerin oluşmasını engellemek için yasa dışı konut yapımının önünü açmıştır. Bu bağlamda Türkiye’de genellikle eskinin yıkılıp yerine çok katlı apartman yapılması anlayışı dönüşümün odak noktası olmuştur. 2. 1. Türkiye’de Kentsel Dönüşümünün Gelişimi Kentlerin itici ve/veya çekici etmenler nedeniyle giderek büyümesi, Türkiye açısından planlamaların iç göçün yaşanmasından sonra yapılması sorunların yığılarak büyümesine neden olmuştur. İç göçün beklenenden fazla olması göç edenlerin göç ettikleri yerde barınma ihtiyacını karşılayacak konut bulamamasına veya yüksek fiyatlı konutlarla karşılaşmalarına yol açmıştır. Bu durum beraberinde gecekondulaşmayı da getirmiştir. Gecekondulaşma kentin gelir düzeyi düşük grupların yaşadığı yerlere doğru genişleyince bu alanlar iç içe geçmiştir. Böylece Türkiye’de mekânsal değişim sürekli yaşanan bir duruma dönüşmüştür. Yoksul görünüme sahip bu alanlar artık yeni oluşan ve gittikçe büyüyen kent merkezlerinin içinde kalınca kentsel dönüşüm zorunlu hale gelmiştir.

Türkiye’de kentsel dönüşüm bir stratejik kent planlaması çerçevesinde değil iç dinamiklerin yarattığı unsurlardan kaynaklanmıştır. Politik ve ekonomik nedenlerle yapılan dönüşüm fiziksel yapıyı değiştirmiş fakat toplumsal arka plan incelenememiştir.

Türkiye’de kentsel dönüşüm tarihine bakıldığında 1950-1980 arası sanayileşme ile ekonomik büyüme sağlanmaya çalışılmıştır. Özellikle büyük kentlerde, başta İstanbul almak üzere, yoğunlaşan göçlerle şehirlerin çevrelerinde gecekondu mahalleleri oluşmuştur. İlk dönüşümde gecekondu mahallelerinin yıkılıp yapılandırılarak apartmanların inşa edilmesiyle birlikte yeni ekonomik olarak farklı grupların buraya yerleştirilmesi sağlanmıştır.

Böylece yapılan bu dönüşüm ile soylulaştırma ön plana çıkmıştır. Kentsel dönüşüm yaşam alanlarının iyileştirilmesinden çok ekonomik olarak geri kalmış kişilerin yerlerinden edilmesi amacını taşımıştır. Yaşanan ekonomik sorunların ve iç göçlerin ekseninde yeni merkezler oluşturulmuştur. Henüz eskimeyen binalar yıkılmış, bunların yerine apartmanlar yapılmıştır. Kullanıma açılmayan tarım arazileri, tarihsel, kültürel, yeşil ve doğal afet riski taşıyan alanlar göz ardı edilerek yaşanan göçlerle yasal veya yasal olmayan şekilde yerleşime açılarak işgal edilmiştir.

1980-2000 yılları arası dönem kent ve kentin dışına taşacak şekilde ruhsatlı ve ruhsatsız yapılanma oluşmuştur. 1980 sonrası kentlerin çevresi gecekondu, sanayi bölgeleri, siteler ve üniversitelerin kampüsleri ile çevrelenmiştir. Gecekondulaşma bu dönem yasal hale gelmiştir.

Bu dönem Türkiye’nin neo-liberal politikaların ve küreselleşmenin etkisi altında olduğu söylenebilir. Tarihi alanlarda canlandırma, gecekondu alanlarında soylulaştırma, konut, sanayi ve kıyı alanlarında sağlıklaştırma yapılmıştır. 2000’li yıllardan sonra özel sektörün büyümesi ve yerel yönetimlerle işbirliği sağlanması için hukuksal düzenlemelerin yapılması sonucu kentsel dönüşüm strateji haline dönmüştür. Fakat farklı kent parçaları birleştirilerek kentsel dönüşüm zamanla kentsel yenilemeye dönüşmüştür.

Türkiye’de 1999 yılında yaşanan Marmara ve Düzce depremleri başta olmak üzere diğer depremlerin de yarattığı tahribat yoğun bir kentsel dönüşümü gerektirmiştir. Birçok depremde yıkılan alanların dışında yeni alanlarda yerleşim yeri açılmıştır. Bazılarında güçlendirme yapılmış, bazılarında ise zarar gören alanlardaki yapılar yıkılmıştır.

Türkiye’de daha önce uygulanan çok sayıda kentsel dönüşüm türüne rağmen kentsel yenileme daha çok 2000’li yıllardan sonra daha çok gündeme gelip uygulama alanı bulmuştur. Bu anlamda ilk öncü Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Şehir Plancıları Odası’nın düzenlediği Kentsel Dönüşüm Sempozyumu olmuştur. Uluslararası bağlamda tartışılan ve atölye çalışması yapılan Küçükçekmece Sempozyumu diğer önemli bir çalışma olarak yapılmıştır.

2. 2. Türkiye’de Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu 2005 yılında yürürlüğe giren Belediye Kanunu kentsel dönüşüm için önemli hukuki düzenlemeler getirmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanununa göre kentsel dönüşüm ve gelişim alanlarına ilişkin düzenlemeler şu şekildedir (Mevzuat, 2020):  73. maddede belediyeler belediye meclisinin alacağı kararla sanayi alanlarını ve her türlü donatı alanlarını oluşturmak, kentin tarihi dokusu korunarak kentin eskiyen yerlerini yeniden inşa edebilmek ve restore etmek için kentsel dönüşüm, gelişim projeleri uygulayabilirler. Belediyenin kentsel dönüşüm projesi için sayılan koşullardan en az birinin olması sonucu belediye sınırları veya mücavir alanlarda projeleri uygulama yetkisi vardır. Eğer kamunun mülkiyetinde bulunan veya kamunun kullandığı bir yerde kentsel dönüşüm yapılacaksa belediyenin talebi, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi Cumhurbaşkanının onayı gerekmektedir.

Kentsel dönüşüme proje olarak tesis edilecek alanın; üzerinde yapı olan veya olmayan imarlı veya imarsız alanlar olması, yapı yükseklik ve yoğunluğunun belirlenmesi, alanının büyüklüğünün en az 5 en çok 500 hektar arasında olması ve etaplar halinde yapılabilmesine belediye meclisi yetkilidir. Ayrıca 5 hektardan az olmamak kaydıyla birden fazla yer tek bir proje ile dönüştürülebilir.

Büyükşehir belediye sınırlarında ve bağlı mücavir alanlarda kentsel dönüşüm yapmaya büyükşehir belediyesi yetkilidir. Büyükşehir belediye meclisinin uygun görmesi sonucu ilçe belediyelerinin de kendi sınırları içinde kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Bu projelerde imar planı, parselasyon planı, bina inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni ve benzer tüm imar işlemleri 3194 sayılı İmar Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmaya büyükşehir belediyeleri de yetkilidir. Kentsel dönüşümde yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılması için anlaşma esastır. Bu kapsamda açılan davalar mahkemelerce öncelikli olarak görülür.

Kentsel dönüşüm ve gelişim alanlarında bulunan eğitim ve sağlık alanları hariç kamuya ait taşınmazlar harca esas değer üzerinden belediyelere devredilir. Kentsel dönüşüm alanlarında yıkılıp yeniden yapılacak münferit yapılarda vergi, resim ve harçların 1/4’i alınır. Kentsel dönüşüm alanlarında anlaşma yoluyla projeye katılanlara hakları verilir. Fakat 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılan Uygulanacak Bazı İşlemler Kanunu kapsamına girmeyen gecekondu sahiplerine enkaz ve ağaç bedelleri verilir. Bu gruba giren kişilere isterlerse kentsel dönüşüme uğrayan alanda satış yapılabilir. Kentsel dönüşüm alanlarında altyapı ve rekreasyon harcamaları proje ortak gideri sayılır. Yapılan harcamalar önce belediyeler tarafından karşılanır daha sonra hak sahiplerine rücu edilir.

Kentsel dönüşüm ve gelişim projelerinin imar uygulamasını yapmaya, taşınmazların değer tespitinin yapılmasına ve hak sahiplerine dağıtım yapmaya belediye yetkilidir. Ayrıca belediye meclislerinin salt çoğunluk kararıyla masrafların tamamı veya bir kısmı belediyeye ait olmak şartıyla bina cephelerinde yenilemeler, özel aydınlatma ve çevre tanzimi yapabilir.

AB’ye üyelik çalışmaları ve reform süreci kapsamında çıkarılan birtakım yasalar ise şu şekildedir: 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler, 6785 sayılı İmar Kanunu bir maddesinin değiştirilmesine ilişkin kanun ile gecekondu alanlarına imar ve iskan tanınması, 2004 yılındaki 5216 sayılı KHK’nın değiştirilerek kabul edilmesi, 2004’te 5273 sayılı Arsa Ofisi Kanunu ve Toplu Konut Kanununda ile Genel Kadro ve Usulü Hakkındaki Kanunun Eski Cetvellerinin Toplu Konut İdaresi Başkanlığına Ait Bölümündeki Değişiklik Yapılması Hakkındaki Kanun, 2004’te çıkarılan 5226 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, 2005 tarihli 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Kullanılması Yaşatılması Hakkında Kanun, Dönüşüm Alanlarına İlişkin hazırlanan kanun tasarısı, 5104 sayılı Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu çıkarılmışlardır.